Instytut Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie pod lupą NIK: wielomilionowe straty, niegospodarność i chaos zarządczy

Najwyższa Izba Kontroli ujawniła poważne nieprawidłowości w działalności państwowego Instytutu Rybactwa Śródlądowego z siedzibą w Olsztynie. W ciągu dwóch lat sytuacja finansowa placówki drastycznie się pogorszyła - na koniec 2023 roku odnotowano stratę w wysokości 5,6 mln zł. najważniejszy projekt monitorowania wód o wartości 250 mln zł zakończył się fiaskiem, a na system monitorowania, który nie został uruchomiony wydano miliony złotych. Ujawniono także poważne problemy natury organizacyjnej, brak rzetelnych analiz, nietrafione inwestycje, konflikty interesów oraz liczne nieprawidłowości kadrowe.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła zarządzanie mieniem Instytutu Rybactwa Śródlądowego im. Stanisława Sakowicza w Olsztynie – Państwowego Instytutu Badawczego (dalej: IRS-PIB) w latach 2021-2023.

Sytuacja finansowa Instytutu w badanym okresie systematycznie się pogarszała i na koniec 2023 r. wynik finansowy uległ zmniejszeniu o ponad 10 mln zł i zakończył stratą w wysokości 5,6 mln zł. Tak znaczące osłabienie kondycji finansowej miało związek m.in. z niecelowymi działaniami, niegospodarnym zarządzaniem Instytutem oraz szeregiem nieprawidłowości, głównie w obszarze gospodarowania mieniem oraz szeroko pojętej gospodarki majątkowo-finansowej.

Instytut Rybactwa Śródlądowego uzyskał status państwowego instytutu badawczego w 2022 r. Działa na podstawie ustawy o instytutach badawczych i nie należy do sektora finansów publicznych.

Podejmowanie kluczowych decyzji majątkowych z pominięciem Rady Naukowej i bez przeprowadzenia analiz

Działania byłego Dyrektora Instytutu dotyczące pozyskania nowych nieruchomości stawowych były nierzetelne. Nie przedstawił on bowiem Radzie Naukowej, a więc organowi doradczemu Instytutu, informacji o planach pozyskania nowych nieruchomości, a sam ich wybór nie został poprzedzony udokumentowanymi analizami. NIK zwróciła uwagę, iż plany przejęcia nieruchomości były istotnym czynnikiem wpływającym na gospodarkę majątkową i finansową Instytutu, a Rada Naukowa została pozbawiona prawa wypowiedzenia się w tej sprawie. Dyrektor uzasadniał swoją decyzję tym, iż stan zasobów dotychczas użytkowanych nieruchomości nie zapewniał prawidłowej realizacji zadań, wynikających m.in. z ustawy o instytutach badawczych oraz wykonania przedsięwzięcia pt. „Prowadzenie badań oraz połowów ryb w rzece Odra w celu oceny skutków katastrofy ekologicznej”.

Niegospodarne i niecelowe przejęcie obiektów stawowych

Brak analiz miał szczególne znaczenie w przypadku obiektu stawowego w Radkowie w województwie świętokrzyskim o powierzchni 257,84 ha i wartości rynkowej ponad 5 mln zł. Na etapie przejęcia obiekt był w złym stanie technicznym i wymagał znacznych nakładów. W konsekwencji na jego funkcjonowanie tylko w 2023 r. wydatkowano ponad 810 tys. zł, co stanowiło ponad 20-krotność przychodów osiągniętych przez IRS-PIB z tego obiektu. Należy podkreślić, iż w momencie podejmowania decyzji o jego wyborze był on dzierżawiony przez przedsiębiorstwo, którego prezesem zarządu był jeden z pełnomocników zatrudnionych w Instytucie. Stanowiło to konflikt interesów.

Natomiast w przypadku drugiego obiektu stawowego w Rykach (województwo lubelskie, o powierzchni 325,26 ha i wartości rynkowej 9,8 mln zł) podjęte działania wskazywały, iż ww. nieruchomość pozyskano w celu przekazania jej części (stawu Buksa) Gminie Ryki. Jak ustalono, już w listopadzie 2022 r. Burmistrz Ryk dowiedział się o możliwości zawarcia z Instytutem porozumienia w tej sprawie za pośrednictwem posła na Sejm RP Leszka Kowalczyka. Informacja o przejęciu stawu Buksa przez Gminę Ryki została także wykorzystana w dwóch spotach wyborczych ww. kandydata na posła RP, umieszczonych na jego stronie internetowej, a także na kanale YouTube pt. „Rewitalizacja stawu Buksa w Rykach” z 29 września 2023 r. oraz „Przejęcie stawu Buksa pod cele rekreacyjne” z 11 października 2023 r. W 2023 r. zawarto porozumienie, w którym Instytut zobowiązał się do ustanowienia na rzecz Gminy Ryki prawa nieodpłatnego użytkowania stawu Buksa (stawu zasilającego ww. obiekt w wodę) w celu wykonania przez tę gminę inwestycji w zakresie sportu i rekreacji. Było to sprzeczne z celem określonym w umowie nieodpłatnego przekazania gruntów zawartej przez IRS-PIB z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa i mogło narazić Instytut na zwrot aktualnej wartości pieniężnej przekazanej nieodpłatnie nieruchomości. Ponadto Instytut zaniechał we właściwym czasie adekwatnych działań, co uniemożliwiło pozyskanie rekompensat wodnośrodowiskowych w kwocie ponad 1,6 mln zł na funkcjonowanie tego obiektu. NIK zwróciła uwagę, iż Instytut po przejęciu nieruchomości o tak dużej wartości rynkowej powinien podjąć działania, by zapewnić źródła finansowania jego funkcjonowania, np. rekompensaty wodnośrodowiskowe. Tym bardziej, iż w poprzednich latach korzystał z takiej formy wsparcia.

Nierzetelne postępowanie dotyczące zatrudnienia pełnomocników

W 2022 r. zatrudniono siedmiu pełnomocników w sposób niezgodny z wewnętrznymi regulacjami Instytutu, tj. na stanowiska nieprzewidziane w strukturze organizacyjnej i siatce płac oraz bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru. Ówczesny Dyrektor, dzień po objęciu stanowiska, wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister Rolnictwa) z wnioskiem o odwołanie zastępcy dyrektora ds. rozwoju. W jego miejsce zatrudnił pełnomocników ze średnim miesięcznym wynagrodzeniem 10,4 tys. zł (tj. o 1,4 tys. zł więcej niż średnie wynagrodzenie zastępców dyrektora w tamtym okresie) i z zakresami obowiązków pokrywającymi się z zakresem zadań dyrektora ds. rozwoju i innych pracowników Instytutu. Łączny koszt zatrudnienia tych osób wyniósł w badanym okresie 1,3 mln zł.

Nieprawidłowa realizacja projektu o wartości 250 mln zł

Instytut nieprawidłowo realizował również projekt „Stały monitoring zagrożeń śródlądowych wód powierzchniowych wraz z systemem wczesnego ostrzegania”. 23 grudnia 2024 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) wypowiedział umowę dotyczącą jego realizacji i wezwał IRS-PIB do zapłaty kwoty 64,4 mln zł. Strony zgodziły się przekazać sprawę do mediacji w Sądzie Polubownym przy Prokuratorii Generalnej RP. W ocenie NIK, Instytut nie posiadał doświadczenia w zakresie budowy ogólnokrajowego systemu monitoringu wód i systemu ostrzegania przed zagrożeniami.

Idea stałego monitorowania wód powierzchniowych wraz z systemem ostrzegania zagrożeń powstała po katastrofie ekologicznej na rzece Odra w 2022 r. Ówczesny Dyrektor IRS-PIB uczestniczył w spotkaniach sztabów kryzysowych. Instytut już 3 stycznia 2023 r. został wskazany jako podmiot, który będzie realizował ww. zadania w porozumieniu zawartym pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska (dalej: Minister Klimatu) a Ministrem Rolnictwa. NFOŚiGW ogłosił nabór wniosków w ramach programu priorytetowego „Wspieranie działalności monitoringu środowiska Część 2 Stały monitoring zagrożeń śródlądowych wód powierzchniowych wraz z systemem wczesnego ostrzegania”. Jedynym beneficjentem w tym naborze mógł być Instytut, jako podmiot wskazany w ww. porozumieniu.

Już na etapie składania wniosku do NFOŚiGW o uzyskanie dotacji w kwocie 250 mln zł na realizację tego przedsięwzięcia zawarto zapisy niezgodne ze stanem faktycznym, tj. m.in. dotyczące posiadania boi pomiarowo-kontrolnych na Odrze i systemu sygnalizowania wyników pomiarów, podczas gdy nie posiadano ich w dniu złożenia wniosku. Nierzetelne informacje zawarto także w sprawozdaniu z realizacji ww. projektu, które przekazano 29 lutego 2024 r. do Ministrów Rolnictwa i Klimatu. Odnotowano w nim bowiem, iż w 2023 r. uruchomiony został system monitorowania, obejmujący sieć nowoczesnych stacji badawczo-pomiarowych. Tymczasem według stanu na koniec 2023 r. nie pracowała żadna z boi pomiarowo-kontrolnych będących własnością Instytutu, nie uruchomiono także żadnej nowej stacji. Do końca czerwca 2024 r. funkcjonowało jedynie 46 (14%) stacjonarnych stacji pomiarowo-kontrolnych spośród 325 planowanych do uruchomienia do końca 2024 r. Pomimo posadowienia ich na gruntach Skarbu Państwa pokrytych wodami, nie zawarto z PGW Wody Polskie umów użytkowania tych gruntów, co było wymagane przepisami ustawy Prawo wodne.

Koszt stacji pomiarowo-kontrolnej znacznie wyższy niż inne rozwiązania dostępne na rynku

Średni koszt utworzenia i uruchomienia w ramach projektu jednej stacjonarnej stacji pomiarowo-kontrolnej wyniósł 105,8 tys. zł, zaś na pływające boje pomiarowo-kontrolne wydatkowano średnio 106,5 tys. zł. Należy przy tym zaznaczyć, iż do 30 czerwca 2024 r. żadna z pływających boi pomiarowo-kontrolnych nie przesyłała danych. Trwały bowiem próby i prace testowe dotyczące stworzenia prototypu boi, a zakupione przez Instytut elementy stacji pomiarowo-kontrolnych, tj. sterowniki i sensory były przechowywane w siedzibie biura projektu w Warszawie. Tymczasem w sierpniu 2023 r. na jeziorze Wigry został uruchomiony przez podmiot prywatny system monitoringu jakości wód oparty o dwie pływające boje pomiarowe. System ten wg stanu na dzień 7 sierpnia 2024 r. przekazywał dane m.in. w zakresie temperatury wody, przewodności, zasolenia, pH, tlenu rozpuszczonego i natlenienia. Dane udostępniono na stronie waterly.cloud, a koszt zakupu jednej boi wraz z jej montażem wyniósł w tym przypadku ok. 30 tys. zł.

Nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień

Nieprawidłowości wystąpiły także w zakresie udzielania w 2023 r. zamówień publicznych zrealizowanych w ramach ww. projektu. Bez stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych udzielono zamówień na pełnienie funkcji kierownika projektu na kwotę 1,5 mln zł, jego zastępcy – 1,4 mln zł oraz na dostawę elementów do boi na łączną kwotę 0,5 mln zł. W pozostałych badanych przypadkach (osiem postępowań) nie przestrzegano niektórych wymagań tej ustawy dotyczących m.in. dokumentowania postępowania oraz publikacji ogłoszeń o udzieleniu zamówienia. W jednym przypadku udzielono zamówienia o wartości 1,2 mln zł podmiotowi, którego oferta nie spełniała wymagań formalno-prawnych i powinna być odrzucona. W ocenie Izby, sposób prowadzenia i dokumentowania analizowanych postępowań przetargowych uniemożliwiał ustalenie osób, które faktycznie wykonywały poszczególne czynności, w tym dokonywały ocen złożonych ofert i w konsekwencji zobowiązane były do złożenia wymaganych prawem oświadczeń.

Niezgodnie z wewnętrznymi regulacjami, w zakresie zamówień o wartości poniżej 130 tys. zł, wydatkowano środki w łącznej kwocie 1 mln zł, m.in. na najem samochodów oraz dostawę oprogramowania. W kwocie tej zawarto 14,5 tys. zł poniesione z tytułu użytkowania samochodów przez osoby, które nie były związane z Instytutem umową o pracę lub inną umową dotyczącą wykonywania na jego rzecz zadań.

Opóźnione opracowanie wytycznych

Instytut nie zapewnił jakości i efektywności realizacji projektu, bowiem z opóźnieniem w stosunku do potrzeb odebrano dokumentację opracowaną m.in. przez naukowców (koszt 732 tys. zł). Dotyczyła ona m.in. założeń techniczno-technologicznych punktów pomiarowo-kontrolnych i systemu monitorowania. Została ona odebrana dopiero w grudniu 2023 r. tj. po rozstrzygnięciu lub ogłoszeniu najistotniejszych dla projektu postępowań przetargowych m.in. na zakup elementów do budowy stacji pomiarowo-kontrolnych (sensorów oraz sterowników), a także systemu do platformy informatycznej, na której miały być gromadzone i analizowane dane przesyłane przez te stacje.

Nieprawidłowości przy zatrudnianiu kadry projektu

Wbrew złożonym we wniosku o dofinansowanie deklaracjom Instytutu o posiadanym potencjale ludzkim i gotowości do realizacji przedsięwzięcia, do projektu zatrudniono głównie pracowników spoza Instytutu, zawierając z nimi umowy o pracę oraz umowy cywilnoprawne. Nie przeprowadzono otwartych i konkurencyjnych naborów wymaganych regulacjami wewnętrznymi Instytutu. Średnie wynagrodzenie zasadnicze brutto za etat 17 nowo zatrudnionych osób do realizacji projektu wyniosło 16 tys. zł. W 12 przypadkach wynagrodzenie było równe lub wyższe niż wynagrodzenie Dyrektora IRS-PIB, a w jednym - dwukrotnie wyższe. Ponadto nie uregulowano zasad rozliczania czasu pracy w ramach „zadaniowego systemu pracy” przyjętego w 65% ww. umów, ani nie zawarto postanowień dotyczących sposobu rozliczenia czasu pracy. Pięć osób zatrudnionych z „zadaniowym systemem pracy” pracowało już na pełen etat w Instytucie lub w innych zakładach pracy.

Niekorzystne były też zapisy umowy najmu biura projektu przy ul. Nowogrodzkiej w Warszawie, którą zawarto jeden dzień przed złożeniem wniosku do NFOŚiGW. Nie zamieszczono w niej bowiem zapisów o możliwości wypowiedzenia jej przez najemcę. Na czynsz i opłaty eksploatacyjne do 30 czerwca 2024 r. wydatkowano łącznie 495 tys. zł.

Nieprawidłowości finansowe

Gospodarka finansowa Instytutu prowadzona była z naruszeniem niektórych przepisów ustawy o instytutach badawczych. Nie dokonano bowiem we adekwatnym czasie zmian w planach finansowych na 2022 i 2023 rok w zakresie m.in. wynagrodzeń pełnomocników, kosztów utrzymania nowo przejętych obiektów stawowych oraz realizacji niektórych umów komercyjnych, a plan finansowy na 2021 r. ustalono dopiero w sierpniu 2021 r. W Instytucie nie przestrzegano także niektórych przepisów ustawy o rachunkowości, m.in. dotyczących polityki rachunkowości Instytutu oraz sporządzania sprawozdań finansowych. Sprawozdania finansowe jednostek organizacyjnych Instytutu za 2021 r. i za 2022 r. sporządzone zostały, wbrew przepisom ww. ustawy, w postaci papierowej i podpisane odręcznie, a w jednym przypadku nie zostało podpisane przez kierownika jednostki. Ponadto ujęte w sprawozdaniach wyceny zapasu ryb dokonywane były metodami innymi niż wskazane w obowiązującej polityce rachunkowości. Miało to istotny wpływ na wynik finansowy Instytutu. Ponadto stosowanie różnych metod wyceny stanu końcowego ryb (tj. tej samej grupy zapasów) było sprzeczne z zasadą rzetelności i jasności danych określoną w ustawie o rachunkowości.

Chaos organizacyjny

W latach 2021- 2022 nierzetelnie postępowano w kwestii zmiany zapisów statutu oraz niewłaściwie prowadzono rejestr upoważnień i pełnomocnictw. Ponadto obowiązujące w Instytucie regulaminy organizacyjne zawierały zapisy niezgodne z Kodeksem pracy i nie uwzględniały jego faktycznej struktury organizacyjnej. Wbrew wymogom, nie opracowano też takich regulaminów dla jednostek organizacyjnych Instytutu.

Sukcesywnie pogarszająca się sytuacja finansowa Instytutu oraz liczne nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli NIK zarówno w zakresie zarządzania mieniem IRS, jak i prowadzenia gospodarki majątkowo-finansowej wskazują na niedostateczne sprawowanie kontroli i nadzoru w Instytucie. W związku z tym Izba sformułowała 51 nieprawidłowości i 21 wniosków pokontrolnych.

NIK wskazała na potrzebę wprowadzenia kompleksowego systemu nadzoru i kontroli wewnętrznej z uwagi na pogorszenie kondycji finansowej Instytutu oraz stwierdzone niecelowe i niegospodarne działania. Zasadne jest w ocenie NIK stworzenie skutecznych mechanizmów monitorowania zarządzania mieniem oraz procesów majątkowo-finansowych, a także zapewnienie, by osoby odpowiedzialne za te obszary posiadały odpowiednie kompetencje oraz przestrzegały zasad gospodarności. NIK zauważa, iż obaj dyrektorzy Instytutu sprawujący funkcję w latach 2021-2023 byli powołani przez Ministra Rolnictwa bez przeprowadzenia konkursu. Było to zgodne z ustawą o instytutach badawczych zmienioną w tym zakresie w 16 lutego 2017 r., w której usunięto wymóg przeprowadzenia takiego konkursu oraz zasięgnięcia opinii rady naukowej w tym zakresie.

Wnioski

Najważniejsze wnioski sformułowane w wyniku kontroli dotyczyły:

• Gospodarowania mieniem Instytutu zgodnie z zasadami legalności, rzetelności, celowości, gospodarności i oszczędności.
• Zintensyfikowania działań mających na celu poprawę sytuacji finansowej Instytutu.
• Prowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych zgodnie z wymogami ustawy Prawo zamówień publicznych oraz wewnętrznymi regulacjami w przypadku postępowań o wartości poniżej 130 tys. zł.

W efekcie ustaleń kontroli NIK skieruje zawiadomienia do Prokuratury oraz Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych.