NIK o programie rozwoju cyfrowego rodzin pracowników PGR

4 godzin temu

NIK oceniła negatywnie przygotowanie i realizację konkursu grantowego Cyfrowa Gmina – Wsparcie dzieci z rodzin pegeerowskich w rozwoju cyfrowym - „Granty PPGR”. Brak rzetelnego rozpoznania potrzeb miał wpływ nie tylko na wielokrotne niedoszacowanie skali wsparcia przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa, ale także negatywnie wpłynął na stabilność i przejrzystość zasad konkursu grantowego. Same zasady konkursu były wielokrotnie zmieniane, budziły liczne wątpliwości oraz powodowały negatywne konsekwencje finansowe dla gmin biorących w nim udział. Program cieszył się o wiele większym zainteresowaniem niż planowano, ale choćby pomimo siedmiokrotnego zwiększenia środków finansowych na jego realizację – do 586 mln zł, nie osiągnięto jego głównego celu, jakim było ograniczenie wykluczenia cyfrowego uczniów z rodzin byłych pracowników PGR oraz umożliwienie im nauki zdalnej.

W lipcu 2021 r. do Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 wprowadzono zmiany służące wykorzystaniu doraźnych środków finansowych UE będących odpowiedzią na epidemię COVID-19. Środki przeznaczone były na finansowanie projektów wsparcia cyfrowego samorządu. Wsparcie to miało polegać, m.in. na zakupie sprzętu komputerowego i systemu dla dzieci z rodzin dotkniętych skutkami likwidacji Państwowych Przedsiębiorstw Gospodarki Rolnej (do 1976 r. funkcjonujących pod nazwą Państwowych Gospodarstw Rolnych - PGR).

Rozwój cyfrowy samorządów oraz wzmocnienie cyfrowej odporności na zagrożenia miał zapewnić Projekt „Cyfrowa Gmina”, którego dofinansowanie pierwotnie miało wynosić niecałe 720 mln zł. W jego ramach wdrożono pięć różnych komponentów w formie projektów grantowych, w tym konkurs grantowy pn. Cyfrowa Gmina – Wsparcie dzieci i wnuków z rodzin popegeerowskich w rozwoju cyfrowym - „Granty PPGR”. Centrum Projektów Polska Cyfrowa w Warszawie wyłoniło w drodze pozakonkursowej Politechnikę Łódzką jako partnera w realizacji Projektu „Cyfrowa Gmina” (w tym „Grantów PPGR”).

Środki przeznaczone na sfinansowanie „Grantów PPGR” rozdysponowano w formie otwartego naboru wniosków o przyznanie grantu. Według Regulaminu Konkursu Grantowego beneficjentami „Grantów PPGR”, czyli podmiotami otrzymującymi granty, mogły być gminy, na których terenie funkcjonowały zlikwidowane PPGR-y lub znajdowały się nieruchomości zarządzane przez te przedsiębiorstwa. Wnioski o przyznanie grantu złożyły 1 604 gminy. Wynik ten przekraczał pierwotne założenia, według których wsparciem miało być objętych 14 tysięcy osób, a przewidywane dofinansowanie wynosiło 80 mln zł. Skala potrzeb ustalona na podstawie wyników konkursu daleko przewyższyła te założenia, ponieważ wnioski o przyznanie grantów obejmowały zakup sprzętu komputerowego dla ponad 200 tys. osób. W związku z tym, w lutym 2022 r., doszło do wielokrotnego zwiększenia kwoty alokacji w tym konkursie – do kwoty 586 mln zł, przy jednoczesnym znacznym zmniejszeniu maksymalnego dofinansowania do jednego komputera (o ok. 30%).

Mając na uwadze liczne i radykalne zmiany w podstawowych założeniach programu, zarówno w zakresie skali i kosztów wsparcia oraz jego formy, celem kontroli było zbadanie ich przyczyn oraz wpływu na sprawność jego realizacji oraz sposób wydatkowania unijnych środków przewidzianych na sfinansowanie „Grantów PPGR”. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej, Centrum Projektów Polska Cyfrowa w Warszawie, Politechnice Łódzkiej, a także w 16 urzędach gmin, które wybrano spośród 20 największych grantobiorców w danym województwie. Ponadto NIK przeprowadziła badanie kwestionariuszowe skierowane do wszystkich 2 477 gmin w Polsce jako potencjalnych grantobiorców programu. W odpowiedzi otrzymano kwestionariusze z 2 129 gmin, w tym od 1 447 gmin, które złożyły wnioski o przyznanie grantu. Kontrola została przeprowadzona z inicjatywy własnej NIK, w ramach priorytetu działalności kontrolnej pn. Cyfrowa transformacja i sprawne instytucje.

Nierzetelne przygotowanie programu

Z inicjatywą cyfrowego wsparcia dzieci ze środowisk popegeerowskich wystąpiło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. W sierpniu 2021 r., na polecenie ówczesnego Sekretarza Stanu MSWiA, przedstawiono Centrum Projektów Polska Cyfrowa założenia programu. Jako powód interwencji wskazano dbałość o zdrowie i edukację uczniów z rodzin popegeerowskich i należących do najbardziej potrzebujących, poprzez umożliwienie im nauki zdalnej w czasie epidemii COVID-19. Planowano, iż pomoc będzie polegała na użyczeniu laptopa (bądź komputera stacjonarnego lub tabletu) uczniom szkół podstawowych i ponadpodstawowych, których co najmniej jeden krewny w linii prostej pracował w PPGR, i zamieszkującym miejscowość, w której funkcjonowało zlikwidowane przedsiębiorstwo. Dodatkowym warunkiem uzyskania wsparcia miała być sytuacja materialna rodziny ucznia, która nie pozwalała na samodzielny zakup komputera dla dziecka. Pomoc miała być świadczona za pośrednictwem gmin i powiatów (bez miast na prawach powiatu).

MSWiA określiło skalę zapotrzebowania na 20 tys. uczniów, opierając się na liczbie pracowników zatrudnionych w PPGR w końcowym okresie jego funkcjonowania i uwzględniając długi czas jaki upłynął od likwidacji tych gospodarstw oraz migrację wewnętrzną. W aspekcie finansowym MSWiA określiło zapotrzebowanie na 70 mln zł przy założeniu, iż dofinansowanie do jednego laptopa wyniosłoby 3 500 zł, a do tabletu 1 500 zł. Należy zaznaczyć, iż w materiałach wyjściowych nie wskazano ani źródeł danych, ani sposobu ustalenia rodzaju, zakresu i skali wykluczenia cyfrowego i wynikających z tego potrzeb. W czasie przygotowania i realizacji konkursu „Granty PPGR” nie była znana liczba gmin, w których funkcjonowały PPGR oraz liczba uczniów uprawnionych do ubiegania się o wsparcie, a dane w tym zakresie wielokrotnie zmieniano.

Ani MSWiA, ani Centrum Projektów Polska Cyfrowa, nie przeprowadziły rzetelnych analiz zapotrzebowania na sprzęt cyfrowy wśród uczniów z miejscowości popegeerowskich. Nie wzięto na przykład pod uwagę, iż w PPGR pracowało o wiele więcej osób, niż w końcowym okresie ich działania, który stanowił podstawę szacunków. Ponadto, CPPC przygotowując konkurs grantowy dokonało istotnych modyfikacji założeń przyjętych przez MSWiA bez przeprowadzenia koniecznych analiz. Nie określono również kryteriów wykluczenia cyfrowego w odniesieniu do gmin oraz beneficjentów końcowych. Budzi to wątpliwości co do skuteczności realizacji celów wskazanych przez CPPC we wniosku o dofinansowanie, tj. wsparcia dla dzieci z rodzin z obszarów dotkniętych skutkami likwidacji PPGR oraz ograniczenia wykluczenia cyfrowego osób uczących się w dobie epidemii COVID-19.

W konsekwencji, w badaniu kwestionariuszowym 975 gmin (67% z 1 447 gmin, które otrzymały granty i udzieliły informacji) wskazało, iż wyposażono w sprzęt komputerowy jedynie część uczniów będących potomkami byłych pracowników PPGR.

Wielokrotnie większe od planowanego zainteresowanie programem spowodowało, iż w złożonym z inicjatywy CPPC wniosku do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej o zwiększenie środków na sfinansowanie programu wskazano również na konieczność rezygnacji z niektórych projektów np.: „Proces digitalizacji Państwowej Inspekcji Sanitarnej mający na celu usprawnienie komunikacji do skutecznej walki z pandemią COVID-19” oraz modelowych regionalnych centrów cyberbezpieczeństwa „REGIO SOC”. Minister zaakceptował wniosek bez przeprowadzenia analizy przyczyn tak istotnych zmian w rozmiarze wsparcia z programu oraz ich wpływu na realizację innych projektów przewidzianych w Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa.

Arbitralne decyzje i nieprzejrzystość zasad

Brak rzetelnego rozpoznania potrzeb miał wpływ nie tylko na wielokrotne niedoszacowanie skali wsparcia przez CPPC, ale także negatywnie wpłynął na stabilność i przejrzystość zasad konkursu grantowego. Zasady te wymagały bowiem wielu wyjaśnień oraz zmian dotyczących, m.in. określenia grupy beneficjentów końcowych i okresu realizacji programu. Poza tym, CPPC po otrzymaniu większej od zakładanej liczby wniosków narzuciło większości gmin wymóg przeprowadzenia pracochłonnej procedury dodatkowej weryfikacji osób ubiegających się o wsparcie. Pomimo 14-krotnego wzrostu liczby uczniów przewidzianych do objęcia programem, nie zaspokojono potrzeb wszystkich osób, które mogły się zakwalifikować do uzyskania wsparcia w gminach ubiegających się o granty.

CPPC dokonało, jeszcze w trakcie trwania naboru wniosków, istotnych zmian w regulaminie konkursu grantowego, m.in. rozszerzyło grono gmin uprawnionych do udziału w programie z pierwotnie zakładanych 882 do wszystkich gmin, które uzyskają opinię KOWR o funkcjonowaniu na ich terenie zlikwidowanego PPGR i występowaniu mienia lub nieruchomości po tych gospodarstwach. Formalnie zmian w regulaminie dokonano 10 razy, ale faktycznych zmian dokonywano także w sposób pozaregulaminowy, tj. poprzez udzielanie wyjaśnień gminom i kierowanie komunikatów do gmin. Fakt, iż tych zmian dokonywano w trakcie naboru wniosków, niedługo po jego zakończeniu, a także w wyniku zgłoszonych przez gminy wątpliwości (w każdym przypadku dotyczyły one podstawowych założeń), wskazuje na rażące nieprawidłowości w przygotowaniu dokumentacji konkursowej.

Gminy kierowały liczne zapytania dotyczące zasad konkursu, co wskazywało na potrzebę doprecyzowania w drodze interpretacji zapisów dokumentów konkursowych. Na stronie internetowej programu opublikowano łącznie 200 odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania. W celu wyjaśnienia wątpliwości gmin, zorganizowano 6 webinariów poświęconych treści dokumentacji i założeń programu. Udzielane gminom wyjaśnienia przez CPPC i Politechnikę Łódzką, w ramach prowadzonych działań informacyjnych, nie zawsze były jasne, spójne lub w pełni aktualne, co mogło prowadzić do błędnej interpretacji wymagań spoczywających na gminach. Najistotniejsze rozbieżności miały wpływ na kwalifikowanie wydatków poniesionych przez gminy. Dotyczyły one możliwości dokonywania przesunięć pomiędzy grupami wydatków, w przypadku gdy ceny komputerów przekraczały maksymalną kwotę grantu oraz możliwości rozliczenia wydatków poniesionych na ubezpieczenie sprzętu, usługi dostępu do Internetu lub oprogramowanie antywirusowe przez okres trwałości efektów projektu w gminie (dwa lata). Wszystkie cztery kontrolowane gminy, na które nałożono korekty finansowe, wskazały iż w ich ocenie do takiej sytuacji przyczyniły się rozbieżności pomiędzy informacjami przekazanymi przez Politechnikę Łódzką, wyjaśnieniami CPPC oraz interpretacjami przepisów na etapie rozliczenia grantu.

Nierówne traktowanie gmin

Zmiany w założeniach konkursu dokonane przy okazji udzielania wyjaśnień publikowanych na stronach programu dotyczyły np. definicji ucznia. CPPC uznało, iż uczniami są również dzieci odbywające obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne (użyto określenia „zerówki”) w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zdaniem NIK, takie podejście prowadziło do nierównego traktowania dzieci, które realizowały obowiązek przygotowania przedszkolnego w przedszkolach lub innych formach przygotowania przedszkolnego. Niektóre gminy dostrzegając tę nierówność podjęły kroki zapobiegające jej skutkom, np. gmina Oborniki zorganizowała w 2022 r. dodatkowy nabór dla uczniów klas I, którzy w poprzednim roku szkolnym odbywali przygotowanie przedszkolne poza szkołami podstawowymi.

Nierówne traktowanie dotyczyło również gmin. CPPC po zakończeniu naboru wniosków, w drodze komunikatu z 17 listopada 2021 r., wezwało 70% gmin do dokonania szczegółowej weryfikacji wszystkich oświadczeń złożonych przez beneficjentów końcowych, które były podstawą złożenia wniosku. Dodatkowo zażądano przedstawienia imiennych wykazów ww. beneficjentów zawierających dane o spełnieniu kryteriów udzielenia wsparcia i sposobie ich weryfikacji. W przypadku pozostałych 30% wniosków, obejmujących do 50 osób, CPPC lub PŁ nie przeprowadziły choćby wyrywkowej weryfikacji danych zawartych w oświadczeniach. Takie podejście spowodowało, iż rzeczywisty zakres formalnej i merytorycznej oceny wniosków był różny w zależności od wartości wnioskowanego grantu, chociaż regulamin konkursu grantowego zakładał jednolitość w dokonywaniu ocen.

Gminy przygotowane, ale przeciążone

W ocenie NIK, gminy były prawidłowo przygotowane do konkursu. Wszystkie skontrolowane gminy opublikowały informacje o prowadzonym konkursie grantowym i możliwości składania oświadczeń przez uczniów lub opiekunów prawnych uczniów niepełnoletnich. Najczęściej wykorzystywano do tego strony urzędów gmin i ich profile społecznościowe, lokalne portale informacyjne, korespondencję e-mailową ze szkołami oraz dzienniki elektroniczne w szkołach. W wyniku naborów zgromadzono 13 tys. oświadczeń złożonych przez beneficjentów końcowych.

Nałożenie na większość gmin obowiązku szczegółowej weryfikacji pozyskanych oświadczeń w oparciu o dokumenty miało negatywne konsekwencje dla gmin szczególnie przy weryfikacji zatrudnienia w PPGR. Dyrektor Generalny KOWR już w listopadzie 2021 r. sygnalizował brak możliwości przeprowadzenia ww. weryfikacji w określonym przez CPPC terminie miesiąca i wnioskował o jego wydłużenie do 31 marca 2022 r. Sam proces weryfikacji wymuszał zwiększenie nakładu pracy i zaangażowania pracowników urzędów i szkół, a także instytucji zewnętrznych (KOWR, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ZUS). W toku kontroli burmistrz Gołdapi wskazał na konieczność ponoszenia przez gminę kosztów obsługi programu, zwłaszcza na etapie zbierania oświadczeń i ich weryfikacji, co wymagało zatrudnienia dodatkowego pracownika oraz skierowania do pomocy w tym okresie trzech innych pracowników, a koszt ich wynagrodzeń wyniósł w tym okresie 147 tys. zł. Na dodatkowe koszty związane z koniecznością obsługi Programu wskazało w badaniu kwestionariuszowym 295 gmin. Gminy nie mogły przy tym ubiegać się o zwrot tych kosztów lub ich choćby częściową rekompensatę.

Powszechne opóźnienia w zawieraniu umów

Proces weryfikacji i oceny wniosków o przyznanie grantu zakończył się 9 lutego 2022 r., chociaż zgodnie z regulaminem konkursu powinno to nastąpić 20 grudnia 2021 r. CPPC powinno zawrzeć z gminami umowy o powierzenie grantu w ciągu 30 dni od zakończenia procesu weryfikacji wniosków przez Politechnikę Łódzką, lecz w tym czasie zawarto niespełna 10% umów. Ostatnie umowy zawarto w końcu sierpnia i na początku września 2022 r., czyli ponad pół roku po planowanym terminie. NIK wykryła, iż wpływ na opóźnienie miały nie tylko braki w dokumentach przygotowanych przez gminy, ale także opieszałość po stronie CPPC w informowaniu o konieczności ich uzupełnienia.

Maksymalne wykorzystywanie grantów przez gminy

Po złożeniu wniosków o grant i dokonaniu szczegółowej weryfikacji oświadczeń beneficjentów końcowych, gminy niezwłocznie przystąpiły do przygotowania zamówień publicznych na dostawy komputerów oraz podejmowały działania w celu skierowania wsparcia do jak największej grupy odbiorców. Wynikało to z oszczędności poprzetargowych oraz dodatkowego zaangażowania środków własnych. Gminy organizowały nabory uzupełniające oświadczeń (w ośmiu gminach skontrolowanych zebrano ich 1 033, a 566 zweryfikowano pozytywnie) lub przeprowadzały dodatkową weryfikację złożonych wcześniej oświadczeń w celu zidentyfikowania kolejnych osób uprawnionych. Ankieta wykazała, iż 304 gminy (21% tych które otrzymały granty) przeprowadziły uzupełniające nabory oświadczeń, z czego 7,5% z nich – więcej niż jeden.

Kwota grantów otrzymanych przez 16 gmin skontrolowanych przez NIK wyniosła 30 mln zł. Poziom wykorzystania grantów wyniósł od 79,5% do 99,9%. Powodami, dla których dwie gminy wykorzystały mniej niż 90% grantu, były oszczędności wynikające z zakupu tańszych komputerów, rezygnacja z ubezpieczenia sprzętu oraz omyłki we wniosku o przyznanie grantu. Trzy gminy wykorzystały 100% grantu oraz dodatkowo sfinansowały zakup sprzętu lub akcesoriów ze środków własnych za kwotę 131 tys. zł. Laptopy, komputery stacjonarne lub tablety otrzymało 11 384 beneficjentów końcowych.


24 538	60 959
16 736	42 098
5 097	13 074
16 928	42 225
1 721	4 526
1 664	4 415
4 924	13 155
8 589	21 935
11 185	27 451
2 408	6 064
28 477	70 948
2 827	7 362
1 577	4 248
30 621	77 160
37 594	94 570
30 123	73 986
225 009	564 175

Nieosiągnięte cele programu

We wniosku o dofinansowanie programu wskazano, iż wsparcie dla dzieci z rodzin z obszarów dotkniętych skutkami likwidacji PPGR ma służyć umożliwieniu nauki zdalnej oraz ograniczeniu wykluczenia cyfrowego. W żadnej z kontrolowanych gmin darowane komputery nie były wykorzystywane w nauce zdalnej, ponieważ proces dostaw, a następnie ich przekazywania beneficjentom końcowym odbywał się po zakończeniu okresu, w którym wprowadzono w szkołach na terenie gminy tryb nauki zdalnej. Problem z realizacją jednego z celów Programu potwierdzają też wyniki badania kwestionariuszowego, gdzie jedynie 65 z 1447 (4,5%) gmin wskazało, iż po zakończeniu przekazywania sprzętu komputerowego w szkołach na ich terenie wprowadzono tryb nauki zdalnej. Przyjęcie w regulaminie konkursu grantowego założenia, iż o wsparcie mogą się ubiegać wszystkie gminy posiadające status gminy PPGR (ponieważ na ich terenie znajdowało się mienie lub nieruchomości po tych przedsiębiorstwach) spowodowało, iż za wykluczone cyfrowo należałoby uznać 90,7% gmin w Polsce. Badanie kwestionariuszowe wykazało, iż granty otrzymały 854 gminy o wyższej zamożności tj. 53% badanych, które wykorzystały 63% całej kwoty przyznanych grantów.

Wnioski systemowe

Najwyższa Izba Kontroli wnosi do:

Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej o:

zapewnienie rzetelności analiz dotyczących uzasadnienia wsparcia w procesie identyfikacji i akceptacji projektów grantowych, zwłaszcza co do charakteru i zakresu stwierdzonych potrzeb oraz sposobu ich rozpoznania;
weryfikowanie – w ramach nadzoru sprawowanego jako IZ – przyczyn i trybu wprowadzania zmian w dokumentacji konkursowej projektów grantowych;
rozważenie uregulowania w regulaminach konkursów grantowych prawnego statusu wyjaśnień w zakresie kwalifikowalności wydatków udzielanych grantobiorcom przez instytucje odpowiedzialne za realizację projektów.

Dyrektora Centrum Projektów Polska Cyfrowa o:

zapewnienie weryfikacji trafności i rzetelności diagnozy problemów stanowiących uzasadnienie dla opracowania projektów własnych;
wzmocnienie nadzoru nad przygotowaniem i wprowadzaniem zmian w dokumentacji projektów własnych, w których CPPC występuje w roli beneficjenta;
prowadzenie działań informacyjnych związanych z realizacją własnych projektów grantowych w sposób skoordynowany i przejrzysty oraz zapewniający równe traktowanie grantobiorców i podmiotów ubiegających się o grant;
wprowadzenie, w uzasadnionych przypadkach, możliwości sfinansowania części zwiększonych kosztów obsługi projektów CPPC przez grantobiorców, zwłaszcza takich, w których wsparcie jest ostatecznie przekazywane beneficjentom indywidualnym. W przypadku realizowania projektów grantowych obejmujących przekazanie sprzętu osobom fizycznym na własność, uwzględnianie możliwości zawarcia umowy zobowiązującej do przeniesienia własności dopiero wraz z końcem okresu trwałości danego projektu.

Urzędów gmin o:

bieżące sygnalizowanie instytucjom odpowiedzialnym za projekty grantowe problemów występujących w toku ich realizacji;
podjęcie działań zapewniających skuteczne monitorowanie utrzymania efektów programu na terenie gmin.

-->

Idź do oryginalnego materiału

Użyczenie przez szkołę sprzętu komputerowego.	Komputery dla uczniów ze szkół podstawowych lub ponadpodstawowych.	Wsparcie uczniów, których sytuacja materialna nie pozwalała na zakup komputera.	Uczniowie zamieszkujący w miejscowości, w której funkcjonował PPGR.	Pomoc dla gmin i powiatów, ale bez miast na prawach powiatu.
Sprzęt komputerowy przekazany na własność.	Rozszerzenie wsparcia o wybranych przedszkolaków.	Zniesienie kryteriów dochodowych.	Uczniowie zamieszkujący w gminach PPGR.	Pomoc wyłącznie dla gmin, w tym miast na prawach powiatu.

NIK o programie rozwoju cyfrowego rodzin pracowników PGR

Nierzetelne przygotowanie programu

Arbitralne decyzje i nieprzejrzystość zasad

Nierówne traktowanie gmin

Gminy przygotowane, ale przeciążone

Powszechne opóźnienia w zawieraniu umów

Maksymalne wykorzystywanie grantów przez gminy

Nieosiągnięte cele programu

Wnioski systemowe

Powiązane

[DANE Z CEIDG] W pół roku zlikwidowano blisko 100 tys. jedno...

Hotelarze kontra booking.com. Zbiorowy pozew przeciwko gigan...

Emerytury stażowe coraz bliżej. W Sejmie realizowane są prac...

Instytut Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie pod lupą NIK: wie...

Szpitale powiatowe podpisały aneksy z NFZ, bo nie miały wyjś...

Rząd potwierdza wysokość płacy

Kolejny spadek wskaźnika

Dzierżawa dachu przez wspólnotę jest bez CIT