2 dni temu
Czy cel zawsze uświęca środki? Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postawił tamę praktyce, która – zdaniem wielu prawników – nadmiernie ingeruje w prawa stron postępowania administracyjnego.
W wyroku z 30 stycznia 2025 r. uchylono decyzję prezesa UOKiK, który oparł się na podsłuchach zdobytych przez służby specjalne. Otwiera to nowy rozdział w debacie o granicach legalności dowodowej w sprawach antymonopolowych.
Podsłuch nie dla wszystkich
W sprawie, którą rozpoznawał warszawski Sąd Okręgowy (sygn. XVII AmA 85/20), na szali znalazło się nie tylko 13,5 mln zł kary dla sześciu spółek, ale też podstawowe prawa uczestników postępowania prowadzonego przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Dowodem kluczowym dla ustalenia, iż doszło do zmowy przetargowej, były nagrania z podsłuchów, założonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ramach odrębnego postępowania karnego. Sąd zgodził się jednak z przedsiębiorcami, iż takie dowody nie mogą być wykorzystane w postępowaniu antymonopolowym.
Przewodniczący składu orzekającego, sędzia Arkadiusz Zagrobelny, nie miał wątpliwości: wolność i tajemnica komunikowania się, zagwarantowane w art. 49 Konstytucji, mogą być ograniczane wyłącznie ustawą.
Tymczasem żadna ustawa nie przyznaje prezesowi UOKiK uprawnienia do korzystania z materiałów uzyskanych w ramach kontroli operacyjnej prowadzonej przez służby.
Brak podstawy prawnej
Źródłem kontroli operacyjnej w omawianej sprawie były przepisy ustawy o ABW i AW (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 812 ze zm.). Ustawa ta jasno określa, w jakich sprawach można stosować środki takie jak podsłuch – są to sprawy o przestępstwa, ewentualnie przestępstwa skarbowe.
Co więcej, aż do 2016 r. obowiązywał przepis art. 27 ust. 15a tej ustawy, zgodnie z którym dowody z kontroli operacyjnej mogły być użyte wyłącznie w postępowaniach karnych. Mimo iż przepis ten został uchylony, sąd uznał, iż nie daje to podstaw do użycia takich materiałów w procedurze administracyjnej prowadzonej przez UOKiK.
Jak zauważył sąd, nowelizacja przepisów poprzez dodanie art. 168b do kodeksu postępowania karnego nie zmienia faktu, iż wyjątki od zakazu używania podsłuchów w innych postępowaniach dotyczą wyłącznie procedury karnej. Postępowanie przed prezesem UOKiK nie ma charakteru karnego, choć może kończyć się dotkliwymi sankcjami finansowymi.
UOKiK: interes publiczny ponad prywatnością?
Prezes UOKiK nie zgadza się z wyrokiem i zapowiada apelację. W ocenie Urzędu, interes publiczny wymaga, by w walce z najgroźniejszymi formami zmów rynkowych – takimi jak kartel przetargowy – możliwe było wykorzystanie materiałów pozyskanych przez inne organy, niezależnie od charakteru ich działań.
Jak podkreśla rzecznik UOKiK, uczestnicy takich porozumień działają skrycie, często bez dokumentacji, a kontrola operacyjna bywa jedyną drogą do zdobycia twardych dowodów.
To jednak – zdaniem prawników – nie może przesłaniać potrzeby przestrzegania zasad legalizmu i równości stron postępowania. choćby najbardziej naganne zachowanie rynkowe nie może usprawiedliwiać sięgania po środki, których organ administracyjny używać nie ma prawa.
Legalizm jako fundament ochrony stron
Wyrok SOKiK spotkał się z przychylnym przyjęciem w środowisku prawniczym. Dla wielu to nie tylko sprawiedliwe rozstrzygnięcie, ale i istotny głos w trwającej od lat dyskusji o granicach współpracy organów administracyjnych i służb specjalnych.
Prawnicy podkreślają, iż przepisy dotyczące kontroli operacyjnej mają w polskim systemie prawnym szczególny charakter i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Takie środki stanowią poważną ingerencję w prywatność jednostki i mogą być stosowane wyłącznie w sytuacjach wskazanych w ustawie.
Prezes UOKiK, choć walczy z istotnymi dla rynku nieprawidłowościami, musi działać w granicach prawa i nie może korzystać z rozwiązań przeznaczonych dla organów ścigania – tym bardziej, iż celem zapożyczania rozwiązań z procesu karnego w procedurze administracyjnej jest nie wzmocnienie pozycji organu, ale zapewnienie większej ochrony przedsiębiorcy.
UOKiK wcale nie bez narzędzi
Zarzut, iż bez dostępu do materiałów operacyjnych Urząd stanie się bezbronny wobec karteli, również spotyka się z krytyką. Eksperci podkreślają, iż UOKiK dysponuje szeregiem skutecznych narzędzi dochodzeniowych.
Może m.in. żądać przekazywania informacji, prowadzić kontrole i przeszukania, korzystać z osobowych źródeł dowodowych, a choćby organizować rozprawy administracyjne. Brak możliwości korzystania z podsłuchów to „żadne utrudnienie” – tym bardziej iż UOKiK nie jest organem ścigania.
Silnym narzędziem pozostaje też tzw. leniency – program łagodzenia kar dla uczestników kartelu, którzy dobrowolnie zdecydują się ujawnić informacje o nielegalnym porozumieniu. Praktyka Komisji Europejskiej pokazuje, iż to właśnie ten mechanizm najczęściej pozwala rozbijać kartele.
Między legalnością a skutecznością
Wyrok z 30 stycznia 2025 r. stanowi istotny krok w stronę ugruntowania gwarancji procesowych stron postępowań przed UOKiK. Pokazuje, iż choćby w obliczu społecznie szkodliwego zachowania – jakim bez wątpienia są zmowy przetargowe – granice działania organów administracyjnych muszą być wyznaczane przez prawo, a nie przez ocenę skuteczności.
To również przypomnienie, iż legalizm i proporcjonalność stanowią podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, także w sferze ochrony konkurencji.
