Realizacja zadań przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji oraz Radę Mediów Narodowych (transmisja konferencji prasowej)

Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła szereg nieprawidłowości w działalności KRRiT oraz RMN w latach 2016-2024 (I półrocze). Najpoważniejsza dotyczy podjęcia przez Krajową Radę – bez materialnoprawnej podstawy – uchwał, na mocy których jej Przewodniczący skierował w I półroczu 2024 roku środki z wpływów abonamentowych – ponad 337 mln zł – do depozytu sądowego, zamiast bezpośrednio do 19 jednostek publicznej radiofonii i telewizji na realizację misji publicznej. NIK przygotowała w tej sprawie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych. Inne poważne nieprawidłowości dotyczyły m.in.: długotrwałości prowadzonych przez KRRiT postępowań w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów na kolejny okres, wydawania przez Przewodniczącego KRRiT decyzji w tych sprawach na 2-3 dni przed wygaśnięciem koncesji, sposobu rejestrowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków wpływających do KRRiT, a także nieustalenia przez Radę Mediów Narodowych zasad i procedur powoływania oraz odwoływania członków organów spółek medialnych.

Kontrola „Realizacja zadań przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji oraz Radę Mediów Narodowych” została przeprowadzona przez NIK na zlecenie Sejmu RP (uchwałą z 26 lipca 2024 r.). W uchwale określono zarówno zakres przedmiotowy kontroli w KRRiT, jak i okres nią objęty, tj. lata 2016-2024 (do końca I pół.). Sejm wskazał ponadto, aby – w ramach wykonania uchwały – Izba skontrolowała działalność Rady Mediów Narodowych oraz Kancelarię Sejmu w zakresie zapewnienia obsługi administracyjno-organizacyjnej tejże Rady oraz pokrywania kosztów jej funkcjonowania i obsługi.

Głównym celem kontroli, którą przeprowadził Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego, było zbadanie schematy i rzetelności realizacji przez Krajową Radę oraz Radę Mediów ich ustawowych zadań i obowiązków.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest konstytucyjnym organem ochrony prawa, który stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.

NIK negatywnie oceniła długotrwałość prowadzonych przez KRRiT postępowań w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów na kolejny okres (w skrajnych przypadkach trwały one ponad 19 i 22 miesiące). Przewodniczący KRRiT wydawał decyzje w sprawie udzielenia koncesji w niektórych przypadkach na 2-3 dni przed wygaśnięciem poprzedniej koncesji. Sądy administracyjne wydały trzy wyroki, w tym dwa prawomocne, stwierdzające, iż Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, iż Przewodniczący KRRiT, co do zasady, nie kierował do wnioskodawców w postępowaniach w sprawie udzielenia koncesji zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nieterminowo zamieścił w dwóch drukowanych dziennikach o zasięgu ogólnopolskim informację o ogłoszeniu możliwości uzyskania koncesji, naruszając tym samym przepisy ustawy o radiofonii i telewizji.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ustalała corocznie w formie uchwał (do 30 września roku poprzedniego) sposób podziału wpływów z opłat abonamentowych na lata 2016-2024. Przewodniczący KRRiT w latach 2016-2023 przekazał 19 jednostkom publicznej radiofonii i telewizji ponad 6,29 mld zł na realizację misji publicznej.

NIK oceniła negatywnie nieprzekazanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 8 ust. 3 ustawy o abonamencie, przez Przewodniczącego KRRiT środków z wpływów abonamentowych w I półroczu 2024 r. Przewodniczący KRRiT przekazał ponad 337 mln zł do depozytu sądowego, zamiast do jednostek publicznej radiofonii i telewizji.

NIK przygotowała w tej sprawie zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych (art. 231 § 1 Kodeksu karnego).

Sądy wydały wyroki i postanowienia w części spraw dotyczących środków abonamentowych. Łączna liczba spraw zainicjowanych wnioskami o zezwolenie na złożenie świadczenia do depozytu sądowego wyniosła 127, z czego (na dzień zakończenia czynności kontrolnych):

• tylko w czterech sprawach (w tym trzech zakończonych prawomocnie) sądy wyraziły zgodę na złożenie świadczenia do depozytu sądowego;
• w 60 sprawach sądy odmówiły zgody na złożenie świadczenia do depozytu, z czego w 11 przypadkach – prawomocnie;
• w pozostałych 63 sprawach brak było informacji o wydanych przez dany sąd I instancji orzeczeniu.

Sądy wydały również trzy wyroki (nieprawomocne, w tym jeden wydany po zakończeniu czynności kontrolnych) stwierdzające, iż Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności w zakresie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, z rażącym naruszeniem prawa. Sądy wymierzyły Przewodniczącemu KRRiT grzywny w łącznej kwocie 150 tys. zł oraz przyznały sumy pieniężne na rzecz skarżących - w łącznej kwocie 60 tys. zł.

NIK negatywnie oceniła tryb i sposób rejestrowania oraz rozpatrywania wpływających do KRRiT skarg i wniosków. Wprawdzie Przewodniczący KRRiT podejmował działania w sprawach będących przedmiotem skarg i wniosków, jednakże rozpatrywał je z pominięciem obowiązujących go – jako organu państwowego – przepisów K.p.a. Ponadto sposób prowadzenia rejestru skarg i wniosków uniemożliwiał kontrolę przebiegu i terminów załatwienia poszczególnych spraw, a sam rejestr był nierzetelny w związku z ujmowaniem spraw niebędących skargami/wnioskami bądź nierejestrowaniem wszystkich wpływających skarg/wniosków.

Z ustaleń kontroli wynika, iż KRRiT od 1 listopada 2021 r. do 30 czewca 2024 r. nie prowadziła punktu kontaktowego w celu dostarczania informacji i odbierania skarg w kwestiach związanych z dostępnością usług medialnych dla osób z niepełnosprawnościami wzroku oraz słuchu, czyli zadania określonego w ustawie o radiofonii i telewizji.

Przewodniczący KRRiT w badanym okresie prowadził postępowania w sprawach o naruszenie przepisów ustawy o RTV (w trybie określonym w K.p.a.). Stwierdzono jednak przypadki długotrwałości tych postępowań, bez dochowania terminu określonego w K.p.a. Decyzje nakładające kary pieniężne – w wysokości mieszczącej się w ustawowych ramach – zostały wydane przez Przewodniczącego KRRiT terminowo, tj. przed upływem okresu wskazanego w przepisach ustawy o RTV. W latach 2016-2024 (I półrocze) Przewodniczący KRRiT wydał 304 decyzje nakładające kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o RTV na łączną kwotę ponad 7 mln zł. W 17 przypadkach (spośród 22 objętych kontrolą) podmioty ukarane złożyły odwołania od decyzji Przewodniczącego KRRiT do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu gospodarczego.

NIK negatywnie oceniła egzekwowanie wpłaty kar pieniężnych nałożonych przez Przewodniczącego KRRiT na dwóch nadawców, mimo iż decyzje o nałożeniu kar nie były prawomocne, w związku z wniesieniem przez ukaranych odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu gospodarczego.

Przewodniczący KRRiT prawidłowo prowadził jawny rejestr programów telewizyjnych rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym i programów rozprowadzanych, a także wykaz audiowizualnych usług medialnych na żądanie oraz wykaz platform udostępniania wideo. Należy jednak podkreślić, iż postępowania o wpis – na podstawie postanowień – do ww. wykazów były długotrwałe, bez dochowania terminu określonego w K.p.a.

KRRiT organizowała badania treści i odbioru usług medialnych oraz platform udostępniania wideo. Stwierdzono jednakże, iż Przewodniczący KRRiT nie zapewnił przeprowadzenia przez Krajowy Instytut Mediów badań dotyczących oglądalności telewizji ogólnopolskich i opublikowania ich wyników.

NIK przypomina, iż w kontroli pn. Funkcjonowanie wybranych jednostek sektora finansów publicznych wykonujących zadania analityczne, doradcze, eksperckie i badawcze zbadała działalność Krajowego Instytutu Mediów (KIM), który został utworzony w celu m.in. koordynacji i realizacji działań w obszarze telemetrii. NIK oceniła negatywnie działalność KIM we wszystkich zbadanych obszarach.

W latach 2020-2024 (I półrocze) KRRiT wydatkowała łącznie ponad 118 mln zł na utworzenie Krajowego Instytutu Mediów oraz na realizację zleconych przez niego zadań. Ponadto Krajowa Rada wydatkowała w latach 2018-2022 ponad 46 mln zł na realizację Projektu „Telemetria Polska”. Z ustaleń kontroli wynika, iż Przewodniczący KRRiT nie zapewnił przeprowadzenia przez KIM badań dotyczących oglądalności telewizji ogólnopolskich i opublikowania ich wyników. Nie zrealizował również w latach 2023-2024 zadania pn. „Badanie odbioru sygnału stacji telewizyjnych w Polsce na podstawie ścieżki zwrotnej (Return Path Data)”.

NIK stwierdziła, iż Krajowa Rada (w granicach określonych ustawą o RTV) sprawowała kontrolę działalności dostawców usług medialnych oraz dostawców platform udostępniania wideo, a także dokonywała oceny sprawozdań za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej sporządzonych przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji.

Rada Mediów Narodowych

Rada Mediów Narodowych (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o RMN) jest organem adekwatnym w sprawach powoływania i odwoływania składów osobowych organów jednostek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej, a także w innych sprawach określonych w ustawie.

Kancelaria Sejmu zapewniła obsługę administracyjno-organizacyjną RMN, a także pokryła w latach 2016-2024 (do 30 czerwca) koszty związane z jej funkcjonowaniem i obsługą – wyniosły one ponad 8,9 mln zł. Należy przy tym zaznaczyć, iż Kancelaria Sejmu nierzetelnie zaplanowała w latach 2017-2023 koszty funkcjonowania RMN (inne niż koszty wynagrodzeń wraz z pochodnymi członków RMN).

NIK zwraca uwagę, iż ww. środki finansowe zostały wydatkowane z budżetu państwa w związku z powołaniem ustawą nowego podmiotu (tj. RMN) i przypisaniem mu m.in. zadań, które do 31 grudnia 2015 r. pozostawały w gestii KRRiT. W tym kontekście NIK wskazuje, iż w wyroku z 13 grudnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. niekonstytucyjność tych przepisów ustawy nowelizującej, które pozbawiały KRRiT wpływu na sposób obsadzania organów spółek publicznej radiofonii i telewizji oraz wyłączyły merytoryczny udział KRRiT w procedurze dokonywania zmian w statutach takich spółek. Trybunał uznał, iż swoboda ustawodawcy kreowania modelu mediów publicznych nie może abstrahować od unormowań konstytucyjnych przewidujących istnienie KRRiT jako organu ochrony prawa, który stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Jak wskazał Trybunał, obowiązywanie art. 213 ust. 1 Konstytucji obliguje ustawodawcę do wprowadzenia takich instrumentów prawnych, które umożliwią KRRiT wykonywanie konstytucyjnych zadań tego organu. Wyrok Trybunału dotychczas nie został wykonany.

W badanym okresie Rada Mediów Narodowych powoływała i odwoływała członków organów spółek medialnych, jednakże nie ustaliła szczegółowych zasad i procedur w tym zakresie, co NIK oceniła jako działanie nierzetelne. Należy podkreślić jednak, iż ustawa o RMN nie określa trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania przez RMN członków organów spółek medialnych, jak również nie zobowiązała RMN do ustalenia powyższych kwestii.

Ponadto stwierdzono m.in., iż RMN dopuściła do drugiego etapu konkursu na Prezesa Zarządu Telewizji Polskiej S.A. osobę niespełniającą wymagań określonych w regulaminie konkursu, jak również nie żądała od kandydatów na członków rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji udokumentowania spełniania przez nich wymagań określonych w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym.

NIK ma też zastrzeżenia do działania byłego Przewodniczącego RMN, który zwoływał posiedzenia RMN po upływie znacznego czasu od wpłynięcia spraw do rozpatrzenia oraz w terminach ograniczających możliwość adekwatnego przygotowania się przez członków RMN do tych posiedzeń.

Wnioski

Do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sformułowano wniosek o rozważenie uwzględnienia w prowadzonych pracach legislacyjnych, dotyczących ustawy o radiofonii i telewizji, zmian przepisów tej ustawy w zakresie:

• wyznaczenia terminów dla KRRiT na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu oraz dla Przewodniczącego KRRiT na wydanie decyzji w tej sprawie;
• wykreślenia pkt. 4 w art. 6 ust. 3 ustawy o RTV nakładającego na KRRiT obowiązek przekazywania Komisji Europejskiej sprawozdania dotyczącego stosowania przez dostawców platform udostępniania wideo środków przeciwdziałających udostępnianiu treści, o których mowa w art. 47p ust. 1 ustawy o RTV, ze względu na fakt, iż stosowne przepisy unijne nie nakładają takiego obowiązku na państwa członkowskie Unii Europejskiej;
• uregulowania kwestii monitorowania/kontroli schematy i rzetelności realizacji przez podmioty obowiązane ustawowych obowiązków w celu zapewnienia kompletności oraz aktualności prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT wykazów: audiowizualnych usług medialnych na żądanie i platform udostępniania wideo, a także rejestru programów telewizyjnych rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym i programów rozprowadzanych;
• modyfikacji sposobu informowania o ogłoszeniu możliwości uzyskania koncesji poprzez rezygnację z zamieszczania takiej informacji w dwóch drukowanych dziennikach o zasięgu ogólnopolskim, o czym mowa w art. 34 ust. 1b ustawy o RTV.

Do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji sformułowano wniosek o zapewnienie rzetelnej realizacji wniosków i uwag sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym, w tym w zakresie:

• prowadzenia postępowań i podejmowania rozstrzygnięć w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów na kolejny okres bez nieuzasadnionej zwłoki;
• przestrzegania w toku prowadzonych postępowań administracyjnych – w zakresie nieuregulowanym w ustawie o RTV – trybu i zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego;
• prawidłowego i rzetelnego rejestrowania oraz rozpatrywania wpływających do KRRiT skarg i wniosków;
• rozważenia zasadności realizowania zadania określonego w art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o RTV, tj. organizowania badań treści i odbioru usług medialnych oraz platform udostępniania wideo, za pośrednictwem Krajowego Instytutu Mediów ze względu na wysokość ponoszonych przez KRRiT wydatków na ten cel.