Telefon alarmowy 112 – system wymaga poprawek

1 dzień temu

Działający w Polsce od ponad 11 lat system powiadamiania ratunkowego (SPR), nie jest ani jednolity, ani w pełni funkcjonalny, wynika z kontroli przeprowadzonej przez NIK. Mimo wprowadzanych rozwiązań, przez cały czas występują poważne niedociągnięcia w wykorzystaniu i wdrażaniu nowoczesnych technologii, dzięki którym docieranie do osób potrzebujących pomocy może być szybsze.

Przyjęte w 2013 r. przepisy miały umożliwić automatyczne przekierowywanie połączeń z numerów 997 (Policja), 998 (Państwowa Straż Pożarna) i 999 (Państwowe Ratownictwo Medyczne) na wspólny dla całej Unii Europejskiej jeden numer alarmowy -112, bez względu na to, czy dzwoniący potrzebuje pomocy medycznej, jest ofiarą napadu czy świadkiem pożaru. To operatorzy dyżurujący w 17 Centrach Powiadamiania Ratunkowego (CPR) zlokalizowanych w całym kraju mieli oceniać zgłoszenia i powiadamiać adekwatną w danym przypadku służbę.

Według danych Komisji Europejskiej numer 112 obsługuje już w Polsce 92% połączeń z numerami alarmowymi. Dlaczego nie wszystkie? Po tym, jak do końca 2023 r. wdrożono przekierowywanie połączeń z numerami 997 i 998, od 1 stycznia 2024 r. miało to dotyczyć także numeru 999. Wbrew obowiązującym wtedy przepisom ówczesny Minister Zdrowia zdecydował jednak, iż połączenia z pogotowiem ratunkowym nie będą przekierowywane na numer 112, a tłumaczył to obawami o wydłużenie czasu obsługi zgłoszeń i ryzykiem problemów w przypadku awarii systemu.

Kontrola przeprowadzona przez NIK nie potwierdziła jednak poważnego ryzyka wystąpienia takich awarii. Z kolei dane o średnim czasie obsługi zgłoszeń, którymi posłużył się Minister Zdrowia, były niezgodne z danymi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z wyjaśnień MSWiA wynikało także, iż niektóre czynności wykonywane przez operatorów numeru 112 są powtarzane przez dyspozytorów medycznych po przekazaniu im zgłoszenia, np. po raz drugi weryfikują dane adresowe osoby wzywającej pomocy, co wydłuża łączny czas obsługi zgłoszenia.

Zamiast umożliwić przekierowywanie połączeń alarmowych na numer 112, kolejni ministrowie zdrowia w latach 2019-2024 rozbudowywali własny, niezależny system obsługujący zgłoszenia kierowane na numer 999, podjęli również prace legislacyjne nad nowelizacją ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, tak by zgodnie z jej zapisami system ten mógł funkcjonować odrębnie. Sejm zmienił przepisy w marcu 2025 r., na mocy których obsługa połączeń z numeru 999 została wyłączona z jednolitego systemu powiadamiania ratunkowego numeru alarmowego 112.

SPR nie jest także w pełni funkcjonalny. Przez ponad dekadę kolejni ministrowie odpowiedzialni za sprawy wewnętrzne nie zapewnili bowiem możliwości odbierania przez system tych wiadomości tekstowych SMS, które są wysyłane na numer 112 bez specjalnej aplikacji Alarm112. To istotna bariera, zwłaszcza dla osób głuchych i niedosłyszących oraz dla tych, którzy w sytuacji zagrożenia nie są w stanie porozumiewać się głosowo, np. z obawy o swoje bezpieczeństwo.

NIK zwraca także uwagę na to, iż Polska, jako jedyny kraj w Unii Europejskiej wciąż nie wdrożyła technologii AML (ang. Advanced Mobile Location), która na podstawie danych z GPS, umożliwia bardzo precyzyjne określenie lokalizacji osoby wzywającej pomocy – do 5 metrów na zewnątrz i średnio 25 metrów w budynkach. W okresie objętym kontrolą system lokalizacji osoby dzwoniącej pod numer alarmowy 112 opierał się na danych ze stacji bazowych telefonii komórkowej (tzw. BTS), jednak precyzyjność takiego pomiaru była ograniczona, a margines błędu mógł wynieść choćby kilka kilometrów.

Kontrola przeprowadzona przez NIK w 10 centrach powiadamiania ratunkowego obsługujących numer 112 pokazała natomiast, iż w latach 2022–2024 (do końca sierpnia) doszło do zauważalnej poprawy efektywności obsługi zgłoszeń. Średni czas oczekiwania na odebranie połączenia przez operatorów numeru 112 w poszczególnych CPR został wyraźnie skrócony. Największą poprawę odnotowano w Łodzi – z 12,12 sekund do 10,63 sekund, a także we Wrocławiu – z 13,14 sekund do 11,89 sekund. Średni czas oczekiwania na odbiór połączenia przez operatora numeru 112 wynosi około 9 sekund, co plasuje nasz kraj w środku zestawienia państw Unii Europejskiej.

Najwięcej zgłoszeń w systemie powiadamiania ratunkowego kierowano w skontrolowanych CPR do policji – ok. 49%, do pogotowia ratunkowego – ok. 43-44%, a do straży pożarnej ok. 6-7%. Najczęściej wzywano pomoc w przypadku:

bólu – ok. 19% wszystkich interwencji,
komunikacji drogowej – ok. 19%,
złego samopoczucia – od ok. 17% do ponad 18%,
zakłócenia porządku publicznego – ok. 14%,
interwencji domowych – niemal 12%.

Niestety, wciąż ogromnym problemem są fałszywe zgłoszenia, które mogą obciążać system i wydłużać czas reakcji na rzeczywiste zagrożenia. W 2023 r. stanowiły one niemal 69% wszystkich zgłoszeń kierowanych na numer 112. Mimo to, aż cztery z 10 skontrolowanych centrów powiadamiania ratunkowego w żadnym z takich przypadków nie kierowały zawiadomień do organów ścigania, a pozostałe wyłącznie w ograniczonym zakresie.

Istotny jest także czas obsługi zgłoszenia przez pogotowie ratunkowe, policję i straż pożarną liczony od wysłania zgłoszenia z CPR dyspozytorowi danej służby do dotarcia jednostki ratowniczej na miejsce zdarzenia. W skontrolowanych CPR w okresie od stycznia 2022 r. do końca sierpnia 2024 r. w przypadku straży pożarnej czas ten wynosił średnio od ok. 18,42 minut do ok. 20,3 minut, w przypadku policji od. 21,7 minut do 23,7 minut, a w przypadku pogotowia ratunkowego od 20,4 minut do 17,4 minut.

Izba objęła kontrolą Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Urząd Komunikacji Elektronicznej, urzędy wojewódzkie i Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie, a także 10 centrów powiadamiania ratunkowego.

Okres objęty kontrolą: lata 2019-2024 (do 31 sierpnia).

Co trzeba poprawić?

W Europie możliwość wysyłania wiadomości SMS na numer 112 jest standardem, co ułatwia wezwanie pomocy osobom z niepełnosprawnościami i tym, którzy w sytuacji zagrożenia nie mogą porozumiewać się głosowo. W Polsce wysyłanie wiadomości tekstowych w takiej sytuacji jest możliwe wyłącznie dzięki specjalnej aplikacji Alarm112, jednak korzystanie z niej może być utrudnione w razie braku dostępu do internetu, a także w przypadku osób w podeszłym wieku korzystających ze starszych modeli telefonów komórkowych nieobsługujących nowoczesnych aplikacji. Wymóg rejestracji osoby instalującej Alarm 112, to dodatkowa bariera, szczególnie dla tych, którzy nie zdążyli tego zrobić przed wystąpieniem nagłego zdarzenia wymagającego wezwania pomocy służb ratunkowych.

Liczba zgłoszeń dzięki wiadomości tekstowych (SMS) z aplikacji Alarm112 wprawdzie nieco wzrosła – w 2022 r. było ich 1498, w kolejnym roku 1821, a do końca sierpnia 2024 r. już 1746 – ale wciąż stanowiła zaledwie promil wszystkich zgłoszeń. Dla porównania, liczba połączeń głosowych na numer 112 wynosiła około 20–22 mln rocznie. To pokazuje, jak ograniczony jest dostęp do korzystania z możliwości wysyłania wiadomości SMS na numer alarmowy i jak potrzebne jest zapewnienie takiej funkcjonalności systemowi powiadamiania ratunkowego.

Jednym z podstawowych warunków udzielenia szybkiej pomocy osobom dzwoniącym pod numer 112 jest ich adekwatna lokalizacja. Tymczasem Polska jako jedyny kraj w Unii Europejskiej wciąż nie korzysta z technologii AML (ang. Advanced Mobile Location) umożliwiającej z dokładnością do kilku metrów wskazanie miejsca, w którym znajduje się osoba wzywająca pomocy. Taka precyzyjna lokalizacja jest możliwa dzięki danym z GPS urządzenia telekomunikacyjnego, z którego wykonywane jest połączenie na numer alarmowy.

Opóźnienie we wdrażaniu technologii AML wynikało z przedłużającego się procesu legislacyjnego dotyczącego wprowadzenia do polskiego prawa przepisów Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej (EKŁE). W związku z tym, iż mimo takich wymagań Polska nie uchwaliła przepisów w wymaganym terminie, Trybunał Sprawiedliwości UE nałożył na nas dotkliwe kary finansowe – 4 mln euro ryczałtu oraz 50 tys. euro dziennie do czasu usunięcia naruszeń. Nowe przepisy wdrażające wymagania EKŁE weszły w życie pod koniec 2024 r. Dopiero wtedy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podpisał z Centrum Projektów Polska Cyfrowa umowę o dofinansowanie prac nad wdrożeniem systemu AML. Oznacza to, iż realne działania mające doprowadzić do uruchomienia tej usługi rozpoczęły się ze znacznym opóźnieniem, które już wynosi cztery lata, a zwiększy do co najmniej do siedmiu. Według najnowszych zapowiedzi system AML ma zostać uruchomiony dopiero w 2027 r.

W związku z tym w okresie objętym kontrolą NIK system lokalizacji osoby dzwoniącej pod numer alarmowy 112 opierał się na danych ze stacji bazowych telefonii komórkowej (tzw. BTS). Takie rozwiązanie pozwalało jedynie na przybliżone określenie miejsca, z którego wykonano połączenie, a margines błędu mógł sięgać choćby kilku kilometrów. W siedmiu z 10 skontrolowanych centrów powiadamiania ratunkowego wystąpiły niezgodności w lokalizacji – różnice wynosiły od 100 metrów do choćby ponad 5 km, zarówno w miastach, jak i na terenach wiejskich. Najpoważniejszy błąd lokalizacyjny stwierdzono podczas eksperymentu przeprowadzonego podczas kontroli NIK w CPR w Radomiu. System lokalizacyjny oparty na BTS wskazał miejsce oddalone od rzeczywistej lokalizacji osoby potrzebującej pomocy (kontrolera) o zaledwie 0,5 kilometra. W praktyce ta niewielka różnica oznaczała jednak wskazanie na mapie punktu po drugiej stronie Wisły. Służby ratunkowe musiałyby przejechać aż 76 kilometrów przez najbliższy czynny most, co wydłużyłoby czas dojazdu z pomocą z kilkunastu minut do 1 godz. i 19 minut.

Systemy lokalizacyjne w CPR bywały niedokładne i zawodne – zdarzały się awarie, błędy w wyświetlaniu lokalizacji czy niezgodność danych z informacjami podawanymi przez dzwoniącego. Występowały również opóźnienia w działaniu map i braki w oznaczeniach ważnych punktów, np. pikietażu na drogach (system określania miejsca poprzez podanie odległości od punktu początkowego). Zawodny był Uniwersalny Moduł Mapowy (UMM), który miał umożliwiać operatorom CPR szybkie zlokalizowanie na mapie osoby dzwoniącej pod numer 112. Z kolei dostępna dla nich od 2018 r. alternatywna mapa oparta na OpenStreetMap była niepełna i trudna w obsłudze – wymagała precyzyjnego wpisywania haseł, a operatorzy musieli manualnie przepisywać dane, co wydłużało czas reakcji. Zarówno UMM, jak i mapa alternatywna były rzadko aktualizowane, przez co brakowało w nich aktualnych informacji o drogach, miejscowościach i charakterystycznych obiektach.

Za funkcjonowanie oraz jakość danych dostarczanych przez UMM odpowiadał Główny Urząd Geodezji i Kartografii (GUGiK). W okresie objętym kontrolą stwierdzono 387 przypadków problemów z tymi usługami, w tym m.in. z brakiem aktualizacji danych adresowych. W przypadku badanych przez NIK siedmiu incydentów zgłoszonych przez MSWiA terminy realizacji zgłoszeń wynosiły od 1 do 244 dni. Z wyjaśnień GUGiK wynikało, iż proces aktualizacji danych jest czasochłonny, ponieważ wymaga analizy, korekty i zatwierdzenia nowych informacji przez marszałków województw przed umieszczeniem ich w systemie UMM. Zdaniem NIK, długi czas rozpatrywania zgłoszeń przez GUGiK w połączeniu z brakiem regularnej aktualizacji danych przestrzennych negatywnie wpływają na skuteczność służb ratunkowych, co może prowadzić do zwiększenia ryzyka opóźnień w udzieleniu pomocy.

Kontrolerzy Izby wykazali także, iż nadzorowana przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej platforma lokalizacyjno-Informacyjna z centralną bazą danych (PLI CBD), wykorzystywana przez system powiadamiania ratunkowego do ustalania lokalizacji i identyfikacji abonenta dzwoniącego na numer alarmowy, nie była kompletna ani aktualna, szczególnie w odniesieniu do abonentów telefonii stacjonarnej. Do listopada 2024 r. aż 47 spośród 799 dostawców usług telekomunikacyjnych nie przekazało wymaganych danych w ogóle, a 280 dostarczyło je z opóźnieniem sięgającym choćby 13 lat. Tymczasem wbrew przepisom aż w 327 przypadkach Prezes UKE nie wszczął wymaganych postępowań administracyjnych wobec operatorów telekomunikacyjnych, którzy nie przekazali danych do systemu PLI CBD. Brak kluczowych i aktualnych informacji w tym systemie mógł utrudniać lub wręcz uniemożliwiać szybkie ustalenie adresu osoby potrzebującej pomocy, zwłaszcza w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Zdaniem NIK, takie zaniedbania w nadzorze ograniczały skuteczność systemu powiadamiania ratunkowego i mogły stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli.

Mimo ustawowych wymagań Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wybrał jednego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który zapewniłby połączenie CPR z publiczną siecią telekomunikacyjną. Resort tłumaczy, iż stało się tak, ponieważ połączenie z siecią publiczną dzięki łączy telekomunikacyjnych będących przedmiotem umów pomiędzy urzędami wojewódzkimi a operatorami telekomunikacyjnymi jako rozwiązanie tymczasowe, okazało się wystarczające i bardziej ekonomiczne. NIK wykazała jednak, iż większość umów zawartych pomiędzy wojewodami a przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi ma charakter standardowych umów biznesowych, które nie zapewniają odpowiedniego zabezpieczenia łączności dla CPR. W kontekście tak kluczowego systemu, brak odpowiednich gwarancji jakości i stabilności połączeń może stanowić zagrożenie dla jego funkcjonowania. Zamawianie usługi na poziomie centralnym mogłoby przyczynić się także do obniżenia kosztów jej zakupu.

Obsługa połączeń z numerem 112

W okresie objętym kontrolą ogólna liczba połączeń z numerem 112 zmniejszyła się z 22,3 mln w 2019 r. do około 20 mln w 2024 r. Dane te dotyczą łącznej liczby wszystkich połączeń, czyli zarówno zgłoszeń zasadnych, jak również niezasadnych i anulowanych, odebranych przez wszystkie 17 centrów powiadamiania ratunkowego w kraju.

W 10 objętych kontrolą CPR liczba wszystkich połączeń utrzymywała się na zbliżonym poziomie – w 2022 r. wyniosła ponad 14 mln, a w 2023 r. wzrosła nieznacznie do ponad 14,2 mln. Najwięcej połączeń w skali roku odnotowano w Katowicach – ponad 2,44 mln, natomiast najmniej w Opolu – około 0,5 mln.

Istotny jest także czas obsługi połączeń z numerem 112. Według danych MSWiA w przypadku połączeń zasadnych czas ten wzrósł w badanym okresie z 2,14 minut w 2022 r. do 2,23 minut na koniec 2024 r., czyli o ok. 9 sekund (7%). Największy wzrost wystąpił w Poznaniu – o 9,83 sekund i w Olsztynie – o 9,76 sekund Największy spadek czasu obsługi połączeń zanotowano w Łodzi – o 9,31 sekund oraz we Wrocławiu – o 7,23 sekund. Średni czas obsługi zgłoszeń niezasadnych wzrósł w skontrolowanych CPR z 24,20 sekund do 24,47 sekund na koniec 2024 r., czyli o 0,27 sekund (1,1%).

W Polsce działa także system eCall (Emergency Call), jest to europejski system powiadamiania o wypadkach drogowych, który w razie poważnego zdarzenia drogowego automatycznie nawiązuje połączenie z samochodu wyposażonego w moduł e-Call z numerem alarmowym 112 i przekazuje służbom ratunkowym informacje o lokalizacji pojazdu oraz innych istotnych danych. W kontrolowanych CPR liczba zgłoszeń z systemu eCall wyraźnie rosła:

w 2022 r. – 15 292 zgłoszenia;
w 2023 r. – 21 904 zgłoszenia, co oznacza wzrost o ponad 43%;
w 2024 r. (do 31 sierpnia) – 18 619 zgłoszeń.

W okresie objętym kontrolą średni czas obsługi zgłoszenia przez policję, pogotowie ratunkowe i straż pożarną (liczony od przesłania zgłoszenia przez CPR dyspozytorowi danej służby do dotarcia jednostki ratowniczej na miejsce zdarzenia) wynosił od 14,2 minut do 23,7 minut.

Rok Straż Pożarna Policja Pogotowie Ratunkowe 2022 2023 2024 (do 31.08)

ok. 18,4 minut	ok. 21,7 minut	ok. 20,4 minut
ok. 14,2 minut	ok. 22,5 minut	ok. 18,2 minut
ok. 20,3 minut	ok. 23,7 minut	ok. 17,4 minut

Wyniki te pokazują, iż poszczególne służby reagowały na zgłoszenia w porównywalnym czasie.

W CPR coraz mniej wakatów, coraz więcej kompetencji

W latach 2019–2024 (do 31 sierpnia) w większości kontrolowanych centrów powiadamiania ratunkowego (CPR) znacząco spadła liczba wakatów. Największy wzrost zatrudnienia odnotowano w Rzeszowie, gdzie liczba wolnych miejsc zmniejszyła się z 65 do zaledwie 1, w Łodzi – z 14 do 2, w Poznaniu – z ok. 49 do 8,5, oraz w Gdańsku – z 34 do ok. 11. Stabilna sytuacja pod tym względem utrzymała się w Opolu (spadek z 6,5 do 6). Wyjątkiem był Olsztyn, gdzie liczba wakatów wzrosła z 1 do 9. Ogólnie liczba zatrudnionych w badanych CPR wzrosła w tym czasie o 82 osoby.

Więcej obsadzonych stanowisk przełożyło się na mniejsze obciążenie operatorów połączeniami alarmowymi. W latach 2022–2024 operatorzy CPR we Wrocławiu obsługiwali miesięcznie ponad 1300 połączeń, w Gdańsku – ponad 1200, a w Katowicach i Poznaniu – po ponad 1100, z kolei najmniej połączeń operatorzy w Olsztynie – od 785 do 850 miesięcznie.

W okresie objętym kontrolą widoczny był stały wzrost liczby operatorów CPR, którzy posługiwali się językami obcymi, co istotne z uwagi na faktach, iż numer 112 jest dostępny także dla przebywających w Polsce obcokrajowców. W 2024 r. ponad 90% operatorów (1 237 osób) deklarowało znajomość co najmniej jednego języka obcego, co oznacza wzrost o ponad 13% w porównaniu z 2019 r.

W 2024 r. we wszystkich 17 centrach powiadamiania ratunkowego w Polsce znajomość języka angielskiego deklarowało około 85% zatrudnionych, co czyni go zdecydowanie najczęściej używanym językiem obcym w obsłudze połączeń alarmowych od cudzoziemców. Co istotne, znajomość języka ukraińskiego deklarowało wówczas zaledwie 8 osób, a rok wcześniej 13.

NIK przeanalizowała również poziom wynagrodzeń pracowników skontrolowanych CPR. W większości z nich w okresie 2019-2024 (do 30 czerwca) odnotowano znaczący wzrost wynagrodzeń we wszystkich grupach stanowisk, tj. operatorów numerów alarmowych, starszych operatorów numerów alarmowych, koordynatorów i koordynatorów-trenerów). Największe podwyżki wynagrodzeń otrzymali operatorzy w Opolu (o 100%, z 4,3 tys. zł do 8,6 tys. zł) i w Radomiu (o 88,6%, z 3,5 tys. zł do 6,6 tys. zł), a w przypadku koordynatorów – w Łodzi (o 67,2%, z 7,0 tys. zł do 11,7 tys. zł).

Najlepiej opłacaną grupą pozostają koordynatorzy i koordynatorzy-trenerzy, których średnie wynagrodzenie wynosi 11,7 tys. zł brutto miesięcznie. Średni wzrost płac operatorów wyniósł około 65%, starszych operatorów około 45%, a koordynatorów i koordynatorów-trenerów około. 50–60%, co wskazuje na poprawę warunków pracy w CPR.

Wnioski

W związku z ustaleniami kontroli NIK złożyła wnioski do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Zdrowia, Ministra Cyfryzacji oraz do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a także do wojewodów, Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.

Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji m.in. o:

przeprowadzenie, we współpracy z Ministrem Zdrowia analizy łącznego czasu obsługi zgłoszenia kierowanego na numer 112 przez operatorów numeru alarmowego 112 i dyspozytorów Państwowego Ratownictwa Medycznego (PRM), a następnie wdrożenie zmian w procedurze obsługi zgłoszeń alarmowych w CPR i w PRM, eliminujących powtórne zbieranie tych samych danych przez operatorów numeru 112 i dyspozytorów PRM;
przystosowanie SPR do odbioru oraz obsługi wiadomości SMS kierowanych do numeru alarmowego 112 bez konieczności korzystania z dodatkowych aplikacji typu Alarm112.

Do Ministra Zdrowia m.in. o:

przeprowadzenie, we współpracy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, analizy łącznego czasu obsługi zgłoszenia kierowanego na numer 112 przez operatorów numeru alarmowego 112 i dyspozytorów Państwowego Ratownictwa Medycznego, a następnie wdrożenie zmian w procedurze obsługi zgłoszeń alarmowych w Państwowym Ratownictwie Medycznym, eliminujących powtórne zbieranie tych samych danych przez operatorów numeru 112 i dyspozytorów PRM.

Do Ministra Cyfryzacji m.in. o:

podjęcie działań przy udziale Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz przyspieszenia wdrożenia technologii AML w Polsce przed 2027 r., w celu jak najszybszego wdrożenia dokładnej lokalizacji osoby zgłaszającej zdarzenie na numer 112.

Do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej m.in. o: