Wyrok TK przyczyną wznowienia orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy

Prezes NSA wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: czy art. 272 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmu) w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie TK o niezgodności z Konstytucją RP dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy?

We wniosku wskazano, iż zgodnie z art. 270 PostAdmU, w przypadkach przewidzianych w dziale VII można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Art. 272 § 1 PostAdmU uprawnia do żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zastrzeżono, iż wznowienie, którego podstawą jest wyrok TK, odbywa się na zasadach i w trybie określonych w przepisach adekwatnych dla danego postępowania. Przy czym art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, iż jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba iż Konstytucja RP stanowi inaczej.

W orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne poglądy co do dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowień w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, ustalonego w oparciu o przepisy uznane przez TK za niezgodne z Konstytucją RP (zob. wyrok TK z 27.2.2024 r., SK 90/22, Legalis). W wyroku tym TK orzekł, iż § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zd. 2 i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP.

Rozbieżności w orzecznictwie

Pierwsze stanowisko opiera się na założeniu, iż z uwagi na wyjątkowy charakter wznowienia postępowania musi być ono rozumiane ściśle. Przyjmuje się, iż wznowienie przysługuje od ściśle określonych orzeczeń, czyli prawomocnych i kończących postępowanie w sprawie, na ściśle określonych podstawach. Ponieważ postępowanie zainicjowane wnioskiem pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia nie ma przymiotu samodzielności i odrębności, jest związane ze skargą do sądu administracyjnego, nie ma więc możliwości jego wznowienia. Podkreśla się przy tym, iż wykładnia taka nie jest sprzeczna z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, gdyż wznowienie musi się odbywać zgodnie z przepisami adekwatnymi dla danej procedury. W regulacjach PostAdmU nie przewidziano zaś możliwości wznowienia postępowania w przypadku, gdy rozstrzygnięciem wydanym na podstawie niekonstytucyjnych przepisów jest orzeczenie niekończące postępowania w sprawie (zob. postanowienie NSA z 28.10.2024 r., I OSK 1969/24, Legalis; postanowienie NSA z 28.11.2024 r., I OSK 2058/24, Legalis).

Drugi pogląd akcentuje wyjątkowość sytuacji, gdy przyczyną wznowienia jest orzeczenie TK o niekonstytucyjności przepisów przyjętych za podstawę postanowienia incydentalnego. Zasadniczo jednolicie uznaje się, iż instytucja wznowienia postępowania uregulowana w PostAdmU nie ma zastosowania do postanowień o charakterze procesowym, jednak w tym przypadku chodzi o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, kończącego postępowanie, choć nie sprawę, w ramach której to postępowanie było prowadzone. W konsekwencji przyjmuje się, iż art. 270 PostAdmU i art. 272 § 1 PostAdmU odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP dają możliwość wznowienia, na skutek wyroku TK, postępowania zakończonego postanowieniem niekończącym postępowania w sprawie (zob. postanowienie NSA z 28.1.2025 r., II OSK 2873/24; postanowienie NSA z 13.11.2024 r., II FZ 66/24, Legalis).

Uprawnienie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy

NSA uznał, iż art. 272 § 1 PostAdmU w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie TK o niezgodności z Konstytucją RP dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż celem ustawowej procedury, realizującej art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem TK. Ustawodawca ma więc obowiązek skonstruowania przepisów implementujących to uprawnienie z uwzględnieniem okoliczności, iż zasada wzruszalności aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP, a celem ustawowej procedury musi być realne zagwarantowanie stosowania tej zasady w praktyce. W konsekwencji niedopuszczalne jest ograniczanie zasady wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (zob. postanowienie NSA z 31.10.2024 r., I FZ 170/24, Legalis; wyrok TK z 27.10.2004 r., SK 1/04, Legalis).

W ocenie NSA brak sprecyzowania w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co ustrojodawca rozumie pod pojęciem „prawomocnych orzeczeń sądowych” wskazuje na wolę jak najszerszej interpretacji tego terminu i objęcie nim każdego z prawomocnych orzeczeń sądowych, bez względu na formę procesową i bez względu na to, czy jest to orzeczenie kończące postępowanie. W konsekwencji zwrot „prawomocne orzeczenie sądowe” należy utożsamiać zarówno z wyrokami oraz postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 PostAdmU, jak i z postanowieniami niekończącymi postępowania, wydawanymi w sprawach wpadkowych, w tym niezaskarżonymi sprzeciwem postanowieniami referendarza sądowego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Gwarancja możliwości wykonania wyroku TK

W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, iż postanowienia niekończące postępowania mogą być wydawane w danej sprawie lub poza nią, np. przyznanie prawa pomocy może być rozstrzygnięte przed wszczęciem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Rozstrzygnięcia mogą mieć związek z treścią rozstrzygnięcia zapadłego w takiej sprawie, albo też pozostawać bez żadnego związku z taką sprawą. Postanowienia niekończące postępowania bardzo często rozstrzygają określoną kwestię w sposób definitywny, autonomiczny względem sprawy zasadniczej, wywołując trwałe skutki, np. przyznanie wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, kary w ramach „policji sesyjnej”, czy wyłączenie sędziego od rozpoznania danej sprawy.

Ustawodawca zdecydował się na nowelizację procedury cywilnej poprzez dodanie art. 359 § 2 KPC, zgodnie z którym postanowienia niekończące postępowania w sprawie, mogą być zmieniane lub uchylane także wówczas, gdy zostały wydane na podstawie aktu normatywnego uznanego przez TK za niezgodny z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą. W ocenie NSA, brak w PostAdmU odpowiednika unormowań, jakie wprowadzono do KPC, nie oznacza, iż wolą ustawodawcy było zróżnicowanie tych procedur w zakresie gwarantowanego art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienia przysługującego podmiotom, w stosunku do których wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu uznanego później za niekonstytucyjny. Za niedopuszczalne uznano też uzależnianie wznowienia w postępowaniu incydentalnym od pozaustawowych przesłanek, jakimi byłyby wskazywane w piśmiennictwie warunki np.: aby niekonstytucyjnością został dotknięty przepis, który w bezpośredni i niewątpliwy sposób wywarł wpływ na kształt orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem albo związku między treścią postanowienia niekończącego postępowania a treścią orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie pozwala różnicować dopuszczalności wznowienia w zależności od znaczenia orzeczenia dla postępowania (kończące postępowanie w sprawie, incydentalne) czy od jego merytorycznej zawartości (zob. wyrok TK z 7.9.2006 r., SK 60/05, Legalis). NSA stwierdził, iż akceptacja stanowiska o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem niekończącym postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez TK niekonstytucyjnej podstawie prawnej, prowadziłaby do braku możliwości wykonania wyroku TK oraz zakwestionowania ratio legis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jakim jest przywrócenie stanu konstytucyjności konkretnego orzeczenia.

Uchwała NSA z 26.5.2025 r., II FPS 1/25, Legalis