Zalecenia pokontrolne a skarga do sądu administracyjnego

Stan faktyczny

Pismem (zaleceniami pokontrolnymi z 8.5.2025 r.) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał […] S.A. w […] (dalej: Skarżąca Spółka) do przestrzegania przepisów. Skarżąca Spółka wniosła na ww. pismo skargę do WSA w Poznaniu.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej

WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności wskazał, iż przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do adekwatności sądu administracyjnego – art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w art. 3 § 2 PostAdmU. Na jego podstawie kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w pkt. 1-9 prawne formy działania oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a PostAdmU, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 KPA. Z kolei w myśl art. 3 § 3 PostAdmU sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.

W tym kontekście WSA w Poznaniu wskazał, iż zaskarżone pismo (zalecenia pokontrolne) nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 PostAdmU) ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 PostAdmU), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 PostAdmU). Nie jest to też żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4a-7 PostAdmU, ani też sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA.

Akt lub czynność z zakresu administracji publicznej

W ocenie WSA w Poznaniu rozważenia wymaga to, czy to pismo może stanowić akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Jak wskazuje się doktrynie i orzecznictwie, akty i czynności te:

Wobec tego, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU, są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z adekwatną mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (postanowienie NSA(7) z 14.1.2009 r., II GPS 7/08, Legalis).

Zalecenia pokontrolne i ich charakter

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy dotyczącej skargi wniesionej od zaleceń pokontrolnych, WSA w Poznaniu – podzielając pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 18.1.2024 r., II GSK 2070/23, Legalis, wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż takie pismo (zalecenia pokontrolne), posiada ww. cechy. Nie odpowiada ono formule działania, która wymaga istnienia stosunku administracyjnego, wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku, którego źródłem jest wykonywana przez organ administracji norma prawna, która kreuje ten stosunek.

Zdaniem WSA w Poznaniu, analiza zaskarżonego pisma nie pozwala na przyjęcie, iż jest to akt nakładający na stronę obowiązek podjęcia lub zaprzestania określonych działań. Nie zawiera ono również żadnych postanowień ograniczających lub wyłączających uprawnienia strony. Wezwanie organu wydane w oparciu o art. 37at ust. 4 ustawy z 6.9.2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 750; dalej: PrFarm), wskazuje istnienie nieprawidłowości, wyznacza termin do ich usunięcia, co dopiero umożliwia organowi podjęcie kolejnych działań w przypadku nieusunięcia stwierdzonych uchybień. Brak w nim władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia organu wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Jednocześnie WSA w Poznaniu dostrzegł nakaz powiadomienia organu o sposobie realizacji zalecenia, zawarty w zaskarżonym piśmie, na piśmie i w terminie 14 dni od dnia doręczenia, niemniej jednak nie jest to władcze nakazanie bezwzględnego zastosowania się przez stronę do konkretnych, wynikających z przepisów prawa zachowań lub działań związanych z prowadzeniem apteki i sprzedaży produktów leczniczych.

Niewykonanie przez Skarżącą Spółkę zaskarżonego pisma nie jest zagrożona sankcją i nie jest wykonalne w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Ustalenie kontroli, której wnioski zawarte są w tym piśmie, w razie niezastosowania się do wezwania, mogą stanowić przyczynę wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero decyzja wydana w tym postępowaniu podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu

Na podstawie ww. analizy widoczne jest, iż przyjęcie stanowiska o dopuszczalności skargi na tego rodzaju pisma prowadziłoby do nieracjonalnych konsekwencji w postaci dublowania się trybów kontroli sądowej w tej samej sprawie, a zatem ich kolizji. Nie ma bowiem racjonalnej, systemowo i funkcjonalnie uzasadnionej potrzeby dopuszczania kontroli sądowej pisma, w sytuacji, gdy w razie niezrealizowania zawartego w nim wezwania może być ono przez organ skonkretyzowane w decyzji wydawanej w tej samej sprawie.

Zastosowania nie znajdzie również art. 3 § 3 PostAdmU, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na pismo wydane na podstawie art. 37at ust. 4 PrFarm nie przewidziano bowiem skargi do sądu. A zgodnie z art. 37au PrFarm, do kontroli lub inspekcji działalności gospodarczej przedsiębiorcy (…) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 246). A contrario nie stosuje się go do pisma wydanego na podstawie art. 37at ust. 4 PrFarm.

Mając na uwadze powyższe rozważania, WSA w Poznaniu uznał, iż zaskarżone pismo wzywające Skarżącą Spółkę do usunięcia uchybień nie stanowi aktu, ani czynności objętych kontrolą sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 PostAdmU. W konsekwencji skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 PostAdmU podlegała odrzuceniu.

Komentarz